Mit einer Zukunftsquote Langfristziele im Bundeshaushalt absichern

Die öffentlichen Haushalte in Deutschland müssen in den kommenden Jahren in erheblichem Umfang Mittel für Langfristziele auf den Gebieten Klima-, Bildungs- und Innovationspolitik mobilisieren. Aufgaben auf diesen Feldern stehen dabei in Budgetkonkurrenz mit Politikbereichen, die in der Gegenwart einen hohen Nutzen stiften und daher politisch eine starke Unterstützung genießen. Im Auftrag des Bundesministeriums für Bildung und Forschung hat das ZEW nun eine „Zukunftsquote“ konzipiert und erstmalig für den Bundeshaushalt berechnet. Diese Zukunftsquote gibt an, in welchem Umfang der Haushalt Mittel für Ziele bereitstellt, die erst in der mittleren oder ferneren Zukunft einen Nutzen stiften werden. Für 2019 und damit den letzten Bundeshaushalt vor der Pandemie beziffert die Studie die Zukunftsquote des Bundeshaushalts mit 18,3%. Das ZEW empfiehlt die Nutzung einer solchen Zukunftsquote für die Haushalte von Bund und Ländern als hilfreichen neuen Kompass, welcher einer übermäßigen Gegenwartsorientierung entgegen wirken könnte.

Ausgangspunkt der Studie ist die Erkenntnis, dass konventionelle Investitionsquoten, mit denen bislang die Zukunftsorientierung öffentlicher Haushalte vorrangig beurteilt wird, nur begrenzt aussagekräftig sind. „Die bisherige Fixierung auf Sachinvestitionen zur Beurteilung der Zukunftsorientierung in der Ausgabenpolitik war zu eng“, betont Projektleiter Prof.  Dr.  Friedrich Heinemann, Leiter des Forschungsbereichs „Unternehmensbesteuerung und Öffentliche Finanzwirtschaft“ am ZEW Mannheim. Auch Personal- oder Sachausgaben könnten einen wichtigen Zukunftsbeitrag leisten, wenn sie etwa einen umweltpolitischen Beitrag leisten, Innovationen fördern oder Kinder auf einen erfolgreichen Bildungspfad bringen. Um den Beitrag des Bundeshaushalts für derartige Zukunftsausgaben umfassend zu beziffern, systematisiert die Studie daher alle Ausgabepositionen nach verschiedenen Kriterien und weist diesen Gewichte zu.

Nicht in die Zukunftsquote eingeschlossen werden bei diesem Verfahren solche Positionen, bei denen der Gegenwartsnutzen eindeutig im Vordergrund steht oder sogar Vergangenheitslasten finanziert werden. Beispiele für solche Positionen sind die Transfers des Bundes an die Rentenkasse, Pensionszahlungen oder Personalkosten etwa im Bereich der Steuer- und Zollverwaltung. In die Zukunftsquote Eingang finden hingegen solche Positionen, die einen Beitrag zur Erhaltung oder Verbesserung von Sach-, Natur- und Humankapital oder technischem Wissen leisten. Diese Ausgaben werden mit Gewichten zwischen 25 und 100 Prozent einbezogen. Die Höhe des Gewichts hängt davon ab, ob zum Beispiel eine besonders lange Nutzenverzögerung vorliegt oder ob die hohe Wirksamkeit der Maßnahmen in der wissenschaftlichen Fachliteratur klar belegt ist. Zukunftsausgaben, die solche Zusatzkriterien erfüllen, werden mit einem höheren Gewicht belohnt. Beispielsweise werden Grundlagenforschungsprogramme im Kontext der Klima- und Energieforschung oder frühkindliche Fördermaßnahmen mit dem maximal möglichen Gewicht von 100 Prozent einbezogen. Investive Ausgaben werden in jedem Fall in die Zukunftsquote einbezogen. Allerdings werden Investitionen, die nicht im direkten Zusammenhang mit den genannten Zukunftsaufgaben stehen, in der Basisvariante der Zukunftsquote nur mit 50 Prozent gewichtet. 

Mit dieser Systematik hat das ZEW-Forschungsteam die vollständigen Bundeshaushalte 2019 und 2021 durchleuchtet und verschiedene engere und weitere Varianten der Zukunftsquote berechnet. Für die vom ZEW favorisierte Basisvariante ergibt sich für den Haushalt 2019 eine Zukunftsquote von 18,3 Prozent, die im Jahr 2021 auf 17,0 Porzent zurückgegangen ist. In einer alternativen Berechnung der Zukunftsquote werden investive Ausgaben unabhängig von ihrem Politikkontext zu 100 Prozent gewichtet. Naturgemäß ergibt sich für diese Alternativberechnung eine höhere Quote, die für den 2021er-Haushalt bei 21,6 Prozent liegen würde. Das Forscherteam bewertet den zwischen 2019 und 2021 gemessenen Rückgang der Basisvariante als nicht überraschend angesichts umfassender Corona-Hilfspakete mit Transfers an Haushalte und Unternehmen und hoher Gesundheitskosten. Vor 2019 deuten die betrachteten Zeitreihen zu Bildungs- und Forschungsausgaben jedoch auf eine seit den 2000er-Jahren eher steigende Zukunftsorientierung des Bundeshaushalts hin.

Ob dieser steigende Trend angesichts der absehbar steigenden Ausgaben des Bundes für die sozialen Sicherungssysteme nach der Pandemie anhalten wird, ist unsicher. Hier könnte eine regelmäßige Zukunftsquoten-Berechnung für Transparenz sorgen. „Kein Budgetindikator ist perfekt, aber unsere Zukunftsquote kann den Parlamenten tatsächlich eine neue hilfreiche Orientierungsmarke an die Hand geben, um auf der Ausgabeseite des Budgets in umfassender Weise die Leistung für die nächste Generation zu beziffern“, so Heinemanns Empfehlung. „Gerade eine neue Regierung, die erklärtermaßen verstärkt die Zukunftsaufgaben des Landes angehen will, muss ihre Finanzpolitik an einem solchen Indikator messen lassen.“ Auch sei dieser innovative Indikator geeignet, um politische Absichtserklärungen verbindlicher zu gestalten, indem bestimmte Zielwerte für die Zukunftsquote festgelegt werden.

Download der Studie